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编者按
《法律和社会科学》“法律、城市与地理”专号共有九篇论文，本文是其中的第二篇。作者张冠驰,哈佛大学法学院法律科学博士(S.J.D)候选人。
摘 要:20世纪六七十年代爆发于美国城市的危机和知识界的反思,促成了地方 府法作为学科的诞生。具有开创意义的《作为法律概念的城市》一文,通过对法律史的谱系学考察,勾勒了法律规则对美国城市缺乏权力之现状的形塑过程,提出将城市作为国家与个人之间、供市民进行民主参与的共同体的理念。美国学界在20世纪八九十年代对地方 府法的激烈争论,奠定了学科基本的研究领域、核心问题和规范取向。晚近研究不但对地方 府法的结构有更细致的发掘,而且对现有研究中的诸多前提和定论进行了质疑和突破。通过回顾和反思美国地方 府法的发展,或许可以提出一种从地方走向全球、具有普遍性的地方 府法理论。
关键词:城市地方 府法作为法律概念的城市
01
导言
对于中国的读者而言,“地方 府法”这个领域可能显得很陌生;而在大洋彼岸的美国,相比于其它拥有上百年传统的学科,地方 府法(LocalGovernmentLaw)也是一门相对年轻的学科。在20世纪70年代之前,对地方 府承担的各项职能,如住房、教育、税收、分区规划等职能的法律分析,虽蔚为大观,但将其纳入统合性学科的尝试并不多见。年,美国律师协会(AmericanBarAssociation,ABA)创办了专注于地方 府法的法学杂志《城市律师》(TheUrbanLawyer),或可被看作这个学科获得学术自觉的标志之一。时至今日,地方 府法早已成为美国各大法学院广泛开设的课程,也作为一个独立领域成为《哈佛法律评论》《耶鲁法律评论》等法学杂志上的“常客”。
美国律师协会在这个时间点上推动《城市律师》的创立,并非偶然。杂志的创刊号引用了年美国 府间关系咨询委员会(AdvisoryCommissionofIntergovernmentalRelations)的报告,如此总结那个充满动荡和不安的年代:“年,美国的 治系统面临了仅次于南北战争的最严峻的考验(trial)。我们 治系统和社会结构的最大危机,就存在这个国家的城市之中……(我们是否应当)将牺牲 治多样性当作维持国家存续之手段的必要代价。”通过对美国城市的考察,这种悲观的情绪延伸到对未来的预测:“预计到年,美国主要城市地区的人口将从年的万增长到2.2亿。届时,我们面对的困难将会成倍增加。”半个世纪后,年总统选举象征美国面临全国性的 治困境和分裂。虽然该困境的产生路径与20世纪60年代的预测不尽相同,但分裂的根源之一的确根植于城市与地方 治之中。地方 府法学者对美国地方 府之病症的剖析,不管写于何时,其中的很多洞见在今日读来依然切中肯綮。
因此,对这个年轻且蓬勃发展的领域进行全面的总结和回顾,有助于充实对美国法和美国 治的理解。本文选择以哈佛大学法学院教授杰拉德·弗鲁格(GeraldFrug)年发表于《哈佛法律评论》上的开创性论文《作为法律概念的城市》(TheCityasaLegalConcept,以下简称《城市》)为分析的中心,以两条线索对文献进行勾勒。一方面,本文试图揭示《城市》一文在学术上的“源”与“流”,尤其侧重文章与后续地方 府法研究之间的紧密关联。这种影响力不仅表现为《城市》开创性的贡献和极高的印证率,更体现在《城市》提出的问题和分析框架仍在持续影响当下的法律学者。另一方面,以美国城市与地方 治的现实为参照,本文试图展示包括弗鲁格在内的地方 府法学者,虽然规范立场不同,但都以富有现实感的态度,在对理论和规范的研究中关照和回应社会问题。
本文的第二部分简要地介绍《城市》一文发表前美国地方 府法的主要判例和学说,以及美国城市在20世纪六七十年代陷入的困境。第三部分析《城市》的问题意识、逻辑、结构及其贡献。第四部分追溯《城市》发表后在美国学术界引发的讨论,以及这场讨论如何奠定了地方 府法的学科基础。第五部分将目光移向到更晚近的学术作品,考察后来的美国学者如何继受和发展《城市》的理论框架,为地方 府法开辟新的理论空间。第六部分以比较法的视角审视美国地方 府法,考虑其走出本地(local)并走向全球(global)的可能路径。
需要注意的是,本文虽然是对美国地方 府法领域的回顾与分析,但不以对文献的全面覆盖为目的。对于特定学者的思想和学术,本文讨论的部分绝不能反映全貌,甚至只能触及其比较重要的一个侧面。相反,本文将以学说之间的批判和继受关系为核心。相信这样的写法能够帮助中国的读者克服对相关事实和规则可能的不熟悉,理解法学家是如何穿梭于现实、历史、规则和价值,构建和发展美国地方 府法的理论体系。
02
法律与危机:十字路口的美国城市
要理解地方 府法的兴起和《城市》的出现,有必要先对基础性的事实有大概了解。美国的 府结构分为三层,除了众所周知的组成联邦制的联邦和州 府外,处在州 府之下、 府层级最底层的即地方 府。其中,城市(city)因为数量众多且典型性强,是大部分地方 府法研究的重点。
虽然“城市”这个名字在日常用语和学术著作中都广泛使用,但严格地说,“城市”在美国法上应当被称为“市 公司”(municipalcorporation)。在19世纪,各州法院在相关案件中广泛认为城市是州的“造物”(creature),但尚未有全国范围内较为一致的规则。年,约翰·迪隆法官在《论市 公司法》(TreatiseontheLawofMunicipalCorporations)中总结了各州与城市有关的判例,并在美国法律史上第一次系统性地阐述了城市与州的法律关系,即所谓的“迪隆规则”(Dillon’sRule)。迪隆规则认为,地方 府只能行使州立法明文授予(grantedinexpressedwords)的权力、明示权力所必然或合理默示(necessarilyorfairlyimplied)的权力,以及对市 公司的目的和运行而言基本性(essential)的权力——不是为了便利(convenient)而是必不可少(indispensable)的权力。年,在亨特诉匹兹堡市案(Hunterv.CityofPittsburg)中,美国联邦最高法院判决匹兹堡市可以不顾附近阿勒格尼市(Allegheny)的反对将其合并,认可了匹兹堡市所在的宾夕法尼亚州相关法律的合宪性。美国联邦最高法院在判决中援引了“迪隆规则”,并对城市与州的关系第一次进行了清晰地表述:
市 公司是州 府的行 划分(subdivision),是由州 府为了方便地行使其权力所创造的机构(agencies)……地方 府所能够行使的权力的数量、本质和时限以及地域都属于州 府的绝对裁量权。任何(市 公司的)章程、授予他们 府权力或实现 府目的所需财产的法律、或者授权他们管理这些财产或免于对这些财产交税的法律,都不构成联邦宪法意义上的契约。因此,州 府可以随意调整和撤回授予市 公司的权力、无补偿地征收这些财产并居为所有或交给其他机构、扩张或缩小其地域范围、将其部分或全部与另一个城市合并,撤销城市章程并完全消灭(市 )公司。
自亨特案之后,迪隆规则在地方 府法领域的支配地位得到确立,被当时研究地方 府的学者认为是“受到了如此广泛的认可,以至于在今天是无可置疑的”,其影响一直延续。即便是同在19世纪末20世纪初的各州风起云涌、要求在州宪法中授予地方 府更多权力的“自治权条款运动”(HomeRuleMovement),也没有在根本上改变州 府对地方 府各方面的强势控制。
那么,是什么突然促成了法学界对地方 府问题的再次
